我国老龄化程度正在持续加深，养老服务需求日益增加。2013年以来国家密集出台了加快发展养老服务业和健康服务业的政策，我国养老人才培养力度明显加大，社会各界参与主体多元化，各类养老服务人才有明显增长。但也应看到，我国养老服务人才短缺的整体格局没有改变，特别是养老护理人才供给严重不足，与加快发展养老服务业的要求不相适应，与当前急迫的养老服务需求不相适应。

我国养老服务人才总体需求大、类型多、专业化要求高

老年人口结构决定养老人才需求。我国老龄化形势日益严峻，截至2016年底，全国60岁高龄化严重：在2010年我国80岁及以上高龄人口为1900万，高龄（80岁及以上）老年人口占13.9%，达到3100万。高龄化还体现在部分地区集聚，尤其是大城市老旧城区。

失能刚需亟待快速解决：第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，我国失能、半失能老年人约4063万人，占老年人口18.3%。我国失能老年人将持续增长到2020年的4200万、2030年的6168万以及2050年的9750万。

空巢凸显老人精神需求：第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果数据显示，目前空巢老人比例达到51.3%，未来该比例将达到70%，特别是针对“421结构家庭”。我国空巢和独居老年人则持续递增到2020年的1.18亿、2030年的1.8亿以及2050年的2.62亿。

失独问题：由于421家庭结构和计划生育，到2050年，没有子女、需要养老服务的老年人将有7900万。

中低龄健康活跃老年人口规模巨大，将推动健康养老业发展。2015年底，我国60岁以上老年人已达2.22亿人，从第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查成果来看，低龄（60-69岁）老年人口占56.1%，达到1.25亿。在全国2.22亿老年人中，去除4063万失能半失能老人以及3100万高龄老人，全国至少有1.5亿中低龄健康活跃老人。

与以上各类老年人群的需求相对应，养老人才体系必然是偏重于医疗、康复、护理、健康监测管理等专业照护服务，其次是心理疏导、法律咨询、休闲娱乐等精神和生活服务。养老专业技能人员需求达到千万，同时健康老年人的养老理念与养老方式正在转变，对高素质、高技能养老人员的需求会日益增加。

现有养老人才供给缺口大、分布不均

从全国来看，我国各类养老人才的统计制度尚未建立，现有的养老人才数据存在统计不全、统计分类过粗等问题，依据相关政府部门统计口径，目前仅能对养老机构和设施的人员配置进行粗略分析。

（一）养老机构专业护理人员缺口显著、地区差异大

从专业养老人才配备较为集中的养老机构来看，根据《2017中国民政统计年鉴》，2016年，全国养老服务机构在院老人2198087人，按照比例配置，目前入住在养老机构的老年人就需要至少37万养老服务人员，而年末专业技术技能人员仅21万余人，机构养老服务人才缺口显著。

此外，养老人才在区域分布上差异明显，养老人才的配备滞后，养老机构的入住率不高。

（二）全国养老机构管理人员12万余人，管理水平参差不齐

从我国养老机构的管理水平来看，差异较大，落后地区的敬老院的管理者与东部发达城市的民办养老机构管理者相比，专业化水平差异明显。专业化的养老机构管理人员严重缺乏，已经成为制约养老机构发展的重要因素。

（三）养老领域社会工作者人数有所增长，但总量不大

2016年全国养老服务机构和设施中，助理社会工作师、社会工作师人数分别为8047人和4077人，分别占全国助理社会工作师、社会工作师人数的3.7%、5.9%，相较于2011年的2097人和1256人，养老领域的社会工作者人数有明显增长，养老服务成为社会工作者工作的重要领域之一，但总量上仍有较多增长需求。

我国养老服务人才发展面临的挑战

从全国养老机构管理人员和专业技术技能人员数量来看，我国养老服务人才供给明显不足，供需差距非常巨大，存在增长与短缺共存的局面。这说明制约我国养老服务人才队伍建设的因素仍然存在，需要加大力度应对。

（一）现有培养力度较弱，职业化、市场化不足

2013年国务院35号文发布以来，我国一线养老护理员的培养培训工作主要由两类主体来完成，一类是开设老年服务与管理等养老专业的各类中高职院校，另一类是由民政部门、人社部门、中国社会福利协会等部门主持开办的资格认定和培训教育。从两者发展现状来看，合计数量十分有限，远不足以满足行业需要。

（二）国家政策聚焦程度不足，补贴机制尚未全面建立

从国家政策支持的角度分析，目前中央文件涉及养老服务人才规定的文件主要分为规划指导和专项措施两个类别。规划指导类文件方面，养老服务人才队伍的培养与建设的指导意见均放置于政策保障板块，并未作为重要任务特别提及；专项措施类文件方面，目前教育部等部门出台的三项政策都重点关注于养老服务人才学历式教育的培养渠道，缺乏明确的职业化引导文件。

（三）一线养老护理员“三低三高”现象突出，专业化水平欠佳

在机构从事护理服务的一线养老护理员是现阶段我国养老服务人才队伍的构成主体，“社会地位低、收入待遇低、学历水平低，流动性高、职业风险高、年龄偏高”的现象几乎成了他们的代名词，直接制约了其专业化水平提升。

促进我国养老服务人才培养和发展的政策建议

鉴于此，急需调整我国养老人才培养体系建设的基本方针，从中国急迫需要的实际出发，确定依托于社区以职业培训为重点加快推进专业养老人才供给体系建设的战略，尽快实现年度培训养老专业人才达到百万并在几年内基本满足养老服务的目标。

（一）促进各类中高等院校发展养老职业教育

建议充分发挥现有教育资源优势，重点依托相关职业院校、开放大学和本科院校，加大对老年护理与管理专业学科建设的政策扶持，扩大教育规模；引导一批普通本科高等学校向应用技术类型高等学校转型，重点举办本科涉老服务专业教育；健全专业设置随产业发展动态调整的机制，通过专业学位研究生的方式逐步培养产学结合的综合型养老产业管理人才。借鉴日本以及德国双元制的职业教育等国际经验，以培养学生的职业能力为导向，加强实践和实训教学环节，调整课程结构，合理确定各类课程的学时比例，规范教学。通过免除学费等方式鼓励学生报考养老服务与管理专业。

（二）加强以培训基地为重点的多元培训主体发展

建议推动以培训基地为重点的多元培训主体全面开展职业培训。在老龄化程度较高的区域性中心城市、地级城市以及经济较发达的县市，提升改造一批职业技能实训基地，面向社会提供示范性技能训练和鉴定服务。支持企业、社会组织及公民个人按照国家有关规定举办职业培训机构、职业学校、职业教育集团，组织开展就业技能培训和岗位技能提升培训。引导职业院校、企业和职业培训机构大力开展订单式培训、定向培训、定岗培训。通过政府购买服务、直接补贴、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，加强对各类培训主体在招生、收费、培训等环节的支持，推动多元培训主体健康发展。

（三）推动各类养老服务组织开展经常性培训

建议推动各类养老服务组织或企业开展学徒制、集中培训等经常性培训，健全企业职工培训制度，加快提升在岗养老从业人员的技能水平。支持建立养老从业人员在职培训误工补贴，促进在职人员参加培训。建立技能补贴等制度，鼓励用人单位建立养老专业技术人员业务进修培训制度和技能等级考核晋升制度，建立培训、考核与使用相结合、与待遇相联系的激励机制。将养老从业人员的在职培训纳入到各类养老服务星级评定范围，鼓励各类培训机构与用人单位建立长期合作关系，大力推广订单、定向、定岗培训。

（四）加强养老人才培养的研究、评估等支撑体系建设

推动职业院校与行业企业共建研究机构，加强对养老从业人员的职业教育理论研究和政策研究。发挥行业协会的作用，通过授权委托、购买服务等方式，将养老从业人员以及教师资格标准、培训教材开发等工作交给行业协会，给予政策支持并强化服务监管。

加强养老人才培养的信息化水平，支持与专业课程配套的虚拟仿真实训系统开发与应用，通过远程培训、在线培训等方式增加养老从业人员的培训渠道。加快建立就业导向的教学质量评价检查制度。坚持以就业为导向、以能力为本位的教学质量评价观，改进考试考核方法和手段，建立和完善定期评价检查制度。以评促建，以评促改，规范教学，促进教学培训质量的提高。

（五）加大政策支持力度，建立养老服务人才发展专项资金

建议中央和地方人民政府增加养老服务人才的职业教育专项经费，继续完善养老服务从业人员的各项职业培训补贴政策，明确补贴经费。将养老人才职业技能培训项目纳入精准扶贫重要领域，设立专项资金开展养老服务人才培训，促进贫困人口尽快通过就业脱贫。各级政府应建立与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度，完善财政贴息贷款等政策，健全民办职业院校、养老培训机构的融资机制，对职业培训教材开发、师资培训、职业技能竞赛、评选表彰等基础工作给予支持。同时，通过税费减免等优惠政策鼓励社会力量捐资、出资兴办养老从业人员的职业培训和教育机构，拓宽培训筹资渠道。

（六）落实社区养老服务的职责，使养老服务人才在社区得到有效使用

建议依托社区对有护理服务需求的老年人进行健康等级评估，建立由社区医生、老年社会工作者、康复师、养老护理员等专业人才为主的老年人护理需求等级评估队伍，对老年人的需求和健康情况进行分级分类；设立社区服务规划师岗位进行服务资源协调，根据老年人的服务需求和健康等级匹配社区服务、居家上门服务或机构服务，将社区变成养老供需衔接的平台，实现养老服务供需之间的有效对接，通过岗位需求吸引年轻力量到养老服务领域就业。